开封市人民政府规章制定办法
第一条 为了持续优化营商环境，维护市场主体合法权益，激发市场活力和社会创造力，推动高质量发展，根据国务院《优化营商环境条例》《河南省优化营商环境条例》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。第二条 本市行政区域内的优化营商环境工作适用本条例。第三条 市、县（区）人民政府应当建立优化营商环境工作协调机制，加强对优化营商环境工作的组织领导，协调、解决优化营商环境重大问题。市、县（区）人民政府主要负责人是本行政区域优化营商环境工作的第一责任人。
市、县（区）人民政府有关部门应当按照各自职责，做好优化营商环境相关工作。第四条 市、县（区）监察委员会应当加强对优化营商环境的工作监督和执法监督。第五条 市人民政府以郑开同城化等发展战略为载体，推动建立统一的市场准入和监管规则，建立要素自由流动的统一开放市场。
中国（河南）自由贸易试验区开封片区管理机构应当依据自身职能和所承担的省、市人民政府下放的管理权限，履行创新主体责任，先行先试有利于优化营商环境的各项改革措施。市人民政府有关部门应当为其改革创新提供支持和保障。
市、县（区）人民政府及其有关部门应当结合实际，充分运用现行法律法规和国家政策，推进改革创新，探索具体可行的优化营商环境新经验、新做法，并通过制定规章、规范性文件等方式，及时复制、推广行之有效的改革措施。第六条 市、县（区）人民政府及其有关部门应当对照国家和省营商环境评价体系，以市场主体满意度和社会公众满意度为导向，建立营商环境奖惩兑现机制，发挥营商环境评价体系的引领和督促作用。第七条 市人民政府应当建立统一的公共资源交易管理制度，实施目录清单管理，建立健全公共资源交易公共服务统一平台，全面推行公共资源交易全流程电子化。
政府采购和招标投标等公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，不得设定不合理条件，不得设定潜在投标人或者供应商。招标人、招标代理机构不得因使用电子招标投标方式，额外向投标人收取费用或者不合理地增加潜在投标人参与投标的难度。
财政、审计部门应当加强政府采购及招标投标领域监督检查，完善联合惩戒机制。第八条 市、县（区）人民政府市场监管部门应当将涉企经营许可事项统一纳入“证照分离”改革范围，通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，分类推进改革。除法律法规规定的特定领域外，涉企经营许可事项不得作为企业登记的前置条件。
市场监管部门应当会同相关部门根据企业自主申报的经营范围，明确告知企业需要办理的许可事项。第九条 市、县（区）人民政府应当根据城市功能定位、发展规划、国土空间规划以及生态环境安全等相关规定，按照规定程序制定产业引导政策，向社会公开。结合功能定位和产业政策，推进产业结构生态化建设，构建相对科学完善的产业生态链，为市场主体提供良性循环和可持续的发展环境。
市、县（区）人民政府及其有关部门应当推进投资促进平台建设，制定发布产业招商目录，建设重点项目信息库和载体资源库，推动完善招商促进机制。
市、县（区）人民政府应当强化重大项目联系制度和协调处理机制，为重大项目提供全流程服务保障。第十条 市、县（区）人民政府应当在财政扶持、费用减免、金融支持、公共服务等方面制定专项政策，并在本级预算中安排中小企业发展专项资金，支持中小企业发展。第十一条 市、县（区）人民政府应当为中小企业融资提供增信服务，建立信贷风险补偿和奖励机制。第十二条 本市依托中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统，对动产和权利担保进行统一登记，推广使用动产、知识产权、股权、应收账款、仓单、提单、订单、保单等进行担保融资。
本市依法推进公共数据开放及大数据普惠金融应用，与金融机构共享和普惠金融相关的政务数据、公用事业数据，并依法保护商业秘密、个人信息。第十三条 支持创新型产业集聚区建设，支持发展科技企业孵化器、众创空间和产业平台等各类创新创业载体。市人民政府设立专项资金对符合条件的创新创业载体给予财政支持，引导各类创新创业载体为高新技术企业、中小企业提供专业孵化、创业引导和持股孵化等服务。
市人民政府应当设立科技成果转化基金，建立科技金融信贷风险补偿机制，为科技型企业提供融资服务。鼓励和支持高校、科研院所通过建设专业团队或者委托第三方服务机构等方式开展技术转移服务，推动科技成果转移转化。
市、县（区）人民政府应当支持企业申报国家、省重点科技创新项目，对重点实验室、工程技术研究中心等科技创新平台和高新技术企业给予资金支持。
一、充分认识全面推进依法行政的重要性和紧迫性
依法行政是依法治国的重要组成部分,对依法治国基本方略的实行具有非常重要的意义。今后几年是通州区率先基本实现现代化的关键时期,为了全面贯彻党的十六大和十六届三中全会、四中全会精神,实现“建设北京新城区”的战略构想,促进本区社会主义物质文明、政治文明和精神文明全面协调发展,维护改革发展稳定大局,使通州的各项工作走在全市乃至全国前列,必须全面推进依法行政工作。
国务院《纲要》贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神,确立了用十年左右的时间基本实现建设法治政府的宏伟目标,明确了我国全面推进依法行政的指导思想、基本原则和基本要求、主要任务和措施,是新时期全面推进依法行政、建设法治政府的行动纲领,对于进一步推进社会主义政治文明建设,全面落实科学发展观,加强政府自身建设具有重要意义。
本区全面推进依法行政工作,应当认真贯彻《纲要》提出的指导思想和基本原则,落实《纲要》确定的各项任务,努力做到合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。建设法治政府是一个长期的任务,需要坚持不懈的努力,本届政府将全面贯彻落实《纲要》提出的各项任务和措施,努力提高依法行政水平,为本区率先基本实现现代化和“建设北京新城区”营造良好的法治环境,为建设法治政府打下坚实基础。
二、今后几年推进依法行政的主要任务和措施
(一)深化行政管理体制改革,转变政府职能。
1.进一步转变经济管理职能。处理好政府与市场、政府与企业的关系,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。深化投资体制改革,实现政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开,发挥市场在资源配置中的基础性作用。
2.进一步推进社会事业管理体制改革。按照政事分开、管办分离的原则,深化科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业管理体制改革。按照市场化原则发展和规范各类行业协会等自律性组织,逐步将政府部门承担的资质认定审查、行业信息披露等方面的职能移交给行业组织,发挥其行业管理与行业自律作用。
3.依法规范市场准入,加强市场监管。建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。本区所有行业和领域除法律、法规、规章明令禁止的以外,要向国内外投资者开放。进一步加强和规范资本、产权交易、土地、技术等各类要素市场监管,保证市场监管的公正性和有效性。完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管长效机制,加快构建社会信用服务体系,建立失信惩戒机制。
4.建立健全公共安全的预防和应急处理机制。进一步完善各类安全责任制度,强化政府对安全的监督管理职责,及时消除安全隐患。建立并完善对自然灾害、事故灾难、突发公共卫生和社会安全事件的预警预测体系、应急指挥处置体系、抢险救援与物资保障体系,建立统一的应急指挥系统,提高政府应对突发事件和抵御风险的能力。
5.创新政府管理方式。严格执行行政许可法,规范行政许可行为,落实行政许可设定、实施和监督检查等相关配套制度,逐步建立与市场经济相适应的行政许可制度。总结行政管理体制改革试点经验,实行“一个窗口对外”、集中办理、统一办理、联合办理等便民、高效的管理方式,提高办事效率和服务水平。积极探索和运用政府指导、行政合同等间接管理、动态管理手段,促进政府管理方式的创新和优化。加快电子政务建设,加强政府部门之间的信息互通和资源共享,扩大政府网上办公的范围,使网上办公成为公众办事的重要手段,促进政府管理的公开、便民、精确、高效。
6.全面推进政府信息公开,保障人民群众知情权。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私事项外,行政机关应当公开政府信息。对于社会关注的热点问题,行政机关应当及时发布相关信息。对公开的政府信息,公众有权查阅。行政机关应当落实和完善政府信息公开的相关制度,规范信息公开的标准和程序,完善、整合信息公开的渠道并为公众查阅政府信息提供便利条件。
7.规范公共财政管理,完善依法行政的财政保障机制。完善公共财政体制,明确各级政府的财政支出责任。全面推行部门预算,行政经费统一由财政纳入预算予以保障,所有财政性支出统一由国库直接或授权支付。建立健全规范化、程序化的政府采购制度和监督管理体系。统筹安排政府非经营性资产,加强政府公共工程管理,建立政府资产实物管理与预算管理相结合的有效机制。建立财政支出绩效评价体系,降低行政成本,提高财政资金使用效益。继续清理和规范行政事业性收费,深化收支两条线管理,安排年度预算不得与行政机关的行政事业性收费和罚没收入挂钩,禁止向执法人员下达或者变相下达罚款指标。
(二)完善行政决策机制,推进依法、科学和民主决策。
8.健全行政决策机制。按照《纲要》建立健全科学民主决策机制的要求,完善政府内部决策规则。各级政府及其工作部门必须按照法律规定的职责行使行政决策权。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。
9.完善行政决策程序。建立健全决策公开制度,除依法应当保密的外,决策事项、依据和结果应当公开,公众有权查阅。建立决策的公众参与、专家咨询论证、合法性评估和重大决策集体讨论等制度。对涉及经济社会发展全局的重大事项,广泛征询意见,充分进行协商和协调,对同群众利益密切相关的重大事项,实行公示、听证等制度,扩大人民群众的参与度。对专业性、技术性较强的重大事项,认真进行专家咨询论证。重大决策在决策过程中要进行合法性论证,并由决策机关集体合议决定。
10.建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。建立决策跟踪评估制度,行政机关应当确定机构和人员,定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈,并适时调整和完善有关决策。按照“谁决策、谁负责”的原则,建立健全决策责任追究制度,实现决策权和决策责任相统一。
(三)提高制度建设质量。
11.全面落实制度建设的基本要求。制定规范性文件,要认真贯彻执行《纲要》提出的基本要求，紧密结合通州经济社会发展的实际和改革发展稳定的大局,依法解决政府管理中突出的矛盾和问题,为政府履行职能提供制度保障;处理好行政机关权力和责任,公民、法人和其他组织的权利和义务的关系,规范政府权力,切实保障人民群众的合法权益;根据法律规定,严格按照法定权限和法定程序进行,维护国家的法制统一;规范性文件的内容要具体、明确,具有可操作性,符合本区的实际,能够切实解决问题。
12. 建立健全规范性文件制定、公布制度。规范和改进政府规范性文件制定工作,扩大政府制定规范性文件工作的公众参与程度。做好制定规范性文件的前期调研工作,充分论证制定规范性文件的必要性和可行性。起草制定规范性文件草案,采取多种形式广泛听取意见。积极探索开展对听取和采纳意见情况的说明工作。实行制定规范性文件工作者、实际工作者和专家学者三结合,建立健全专家咨询论证制度。强化法制部门统一审查职能。规范性文件通过后,应当在本区发行的报刊和政府网站上公布,便于公民、法人和其他组织获取。坚持并完善政府规范性文件公民自由索取制度。
13.制定规范性文件不得违反法律、法规和规章的规定,不得设定行政处罚、行政许可、行政收费和行政强制,不得违法限制行政管理相对人的权利或增加其义务。
14.加强对规范性文件的解释工作,对需要进一步明确涵义的,由制定机关及时作出解释。开展规范性文件实施效果评估和定期清理工作。规范性文件施行后,制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关;制定机关要定期对规范性文件进行清理并将清理结果对外公布。
(四)切实履行行政执法职责,规范行政执法行为。
15.深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制,减少行政执法层次。进一步推进和完善城管、交通、文化等领域的综合行政执法,探索相对集中行政许可权。建立行政执法协调机制,完善行政执法机关内部监督制约机制。
16.建立健全行政执法程序。认真贯彻执行行政处罚法、行政许可法和有关法律、法规,建立健全行政处罚、行政许可、行政检查、行政强制、行政收费等主要行政行为的程序,把保障公民、法人和其他组织的知情、陈述申辩、听证、申请复议和提起行政诉讼等一系列权利以及约束行政机关自由裁量权作为健全行政执法程序制度的重点,减少执法的随意性。法律、法规和规章赋予行政机关自由裁量权的,实施机关要制定具体规定,规范自由裁量权的行使。行政机关具体行政行为涉及自由裁量的,应当在行政决定中说明理由。
17.强化行政执法责任制。继续推行和完善执法责任制,依法界定执法职责,促进行政机关和工作人员切实履行职责,切实解决执法不到位的问题。进一步推行行政执法的评议考核制和错案追究制,评议考核应当充分听取公众的意见。加强行政执法案卷管理和评查工作,加大行政处罚案卷评查的纠错力度,探索建立行政许可案卷评查制度。
18.加强行政执法队伍建设。建立健全行政执法主体资格制度,清理、确认并向社会公告行政执法主体。实行行政执法人员资格认证、证件管理和培训考核制度,对徇私枉法、执法违法、侵犯群众利益的执法人员,坚决清除出行政执法队伍。
(五)积极做好防范和化解社会矛盾工作。
19.从源头积极防范社会矛盾的产生。从建立和谐社会、保障社会公平和正义的高度,重视和做好人民内部矛盾的排查调处工作。进一步完善人民内部矛盾排查调处制度,坚持定期排查和重点时期排查相结合,及时发现、化解矛盾。
20.充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作,加强街道、社区和乡镇、村人民调解委员会建设。健全调解网络,积极稳妥地发展行业性、区域性调解组织,提高调解组织的社会公信力。
21.切实解决人民群众通过信访举报反映的问题,保障群众依法信访的权利。加强信访工作责任制,完善信访处理规则,督查信访事项办理。建立信访反馈与研究政策联动机制,对带有普遍性的社会矛盾,及时提出完善、调整相关政策的建议。积极引导公民、法人和其他组织运用法律手段解决纠纷和争议。
(六)强化对行政行为的监督。
22.接受人大监督、政协民主监督和人民法院依照行政诉讼法的规定实施的监督。各级人民政府要自觉接受同级人大及其常委会的监督,向其报告工作、接受质询。区政府应当依法向区人大常委会报告依法行政工作。各级人民政府要自觉接受政协的民主监督,虚心听取其对政府工作的意见和建议。对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩,自觉履行人民法院依法作出的生效判决和裁定。
23.强化社会监督。各级行政机关应当完善群众举报制度,高度重视新闻舆论监督,对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实,依法及时处理并反馈。
24.加强对规范性文件的合法性审查。完善规范性文件的审查备案制度，对报送的规范性文件,负责审查备案工作的法制机构应当依法审查,做到违法必纠。公民、法人和其他组织提出的对有关规范性文件的异议,制定机关及其上级机关应当及时受理和处理。
25.加强行政复议工作。行政机关应当按照《纲要》和《意见》的要求,提高行政复议工作质量。行政机关复议工作机构的设置应当符合行政复议法的规定，适应工作需要。建立行政复议工作人员资格制度,定期组织对行政复议工作人员的培训。完善行政复议责任追究制度,对依法应当受理而不受理行政复议申请,应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法,不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的,应当依法追究其法律责任。建立法制建议制度,行政复议机关对办理行政复议案件过程中发现的行政执法工作问题,要及时向行政机关提出改进工作的建议。
26.创新层级监督,加强监察、审计监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度,探索层级监督的新方式,加强对下级行政机关具体行政行为的监督。加强廉政监察、执法监察和效能监察,重点围绕“建设北京新城区”、政府投资项目招投标、经营性土地使用权出让、政府采购以及群众关心的热点、难点问题,加大监督和专项检查力度。加强对财政收支、政府投资管理和重点建设项目以及税收征管的审计监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合,及时通报情况,形成监督合力。
(七)不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力。
27.提高领导干部依法行政的能力和水平。加强和完善领导干部学法制度,发挥区党校和行政学校的主导作用,把法律知识培训纳入领导干部理论培训的总体计划,定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识的培训,在五年内完成对处级领导干部基本法律知识的轮训。乡镇政府和区政府各部门的领导干部要加强法律知识学习的针对性,注重学习效果,并组织好本地区、本部门的学法活动，每年应当举办法制讲座。
28.加强行政机关工作人员依法行政学习和培训工作。坚持学用一致、分级分类的原则,采取自学与集中培训相结合的方式,充分利用现代化信息手段,深入开展行政机关工作人员依法行政的学习和培训。制定行政机关工作人员依法行政培训办法和培训考试大纲,明确培训内容、学时和考试标准。有关单位应当把依法行政知识列入行政机关工作人员录用考试、资格考试以及行政机关工作人员初任培训、任职培训和更新知识培训的重要内容。
29.加强依法行政考核。建立和完善行政机关工作人员依法行政考核制度。把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容,完善考核制度,制定具体的措施和办法。
三、全面推进依法行政的保障措施
(一)加强对推进依法行政工作的组织领导。区政府全面推进依法行政的工作,由区长负总责。成立通州区全面推进依法行政工作领导小组,负责制定本区全面推进依法行政工作的总体方案和年度实施意见,协调、指导、考评、督促全区落实推进依法行政的各项工作,组织开展全区推进依法行政工作的调查研究等。各乡镇政府和区政府各部门也要建立健全推进依法行政工作的组织领导机制,其行政首长为推进依法行政工作的第一责任人,一级抓一级、逐级抓落实。
(二)分解任务,明确责任,严肃纪律,强化督促检查。本实施意见规定的各项工作任务要分解到区政府各工作部门,做到工作任务、责任部门和责任人“三落实”。负有牵头责任的单位要切实担负起统筹协调的责任,其他责任单位要主动配合,共同完成所承担的任务。区政府建立依法行政评价体系,完善监督考核办法,把依法行政情况作为监督考核的重要内容。对于推进依法行政成绩突出的单位,予以表彰和奖励;对于落实本实施意见不力的,要严肃纪律,追究有关人员相应的责任;对于依法行政考核不合格的,责令限期整改,该部门当年不得被评为政绩突出单位。区政府有关部门要根据《纲要》和《意见》,制定本区全面推进依法行政工作的具体办法和配套措施,做到落实《纲要》和《意见》要有总体规划、年度要有具体安排。做到目标明确、重点突出、分步实施、整体推进。乡镇政府和区政府各部门要定期研究本地区、本部门依法行政工作,加大依法行政宣传力度,将推进依法行政工作的组织、调研、宣传、奖励等专项经费列入财政预算,保证推进依法行政工作的顺利开展。
(三)坚持推进依法行政工作报告制度。各级政府应当每年向同级党委、人大及其常委会和上级政府报告推进依法行政的情况；区政府各部门要每年向区政府报告推进依法行政的情况。
(四)切实加强政府法制机构建设。乡镇政府和区政府各部门要按照《纲要》和《意见》的要求,切实加强政府法制机构和队伍建设,配备得力干部,充实必要的专业人才,加强培训工作,切实提高工作的能力和水平,使法制机构的设置、人员配备、工作经费、办公条件与其责任、任务相适应,与推进依法行政的要求相适应,充分发挥其在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用。
本办法所称的规章，是指市人民政府依据宪法、法律、法规，为执行法律法规规定的事项或者规范地方具体行政管理事项，在法定权限内按照规定程序制定并公布的，在本市行政区域内具有行政约束力并以强制力保证实施的规范性文件。第三条 市人民政府制定规章，应当贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，遵循《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》确定的立法原则，符合宪法、法律、法规和其他上位法的规定。
没有法律、法规作为依据，市人民政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
制定规章立法计划，制定政治、重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定，及时报告市委同意。第四条 市人民政府对规章的制定工作实行统一领导，将规章制定：工作完成情况纳入依法行政工作考核。
市司法行政部门具体负责对规章的制定工作进行规划、研究、审查、协调和指导。市人民政府有关部门，各县（区）人民政府和有关单位负责规章的立项、解释、修改废止建议的提出和立法后评估等工作。第五条 市人民政府根据本市具体情况和实际需要，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定规章。第六条 规章的名称一般称“规定”“办法”“实施办法”“实施细则”等，不得称“条例”。第七条 规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。第二章 立项第八条 市人民政府应当编制年度政府规章制定计划，并于每年第一季度向社会公布，具体编制工作由市司法行政部门负责。年度政府规章制定计划应当明确规章的名称、项目类别、起草单位、完成时间等，同时明确需要报告市委的重大、重要规章项目。
年度政府规章制定计划的项目类别包括审议项目、适时审议项目和调研项目。审议项目应当在当年提请市人民政府审议；适时审议项目条件成熟的，可以在当年提请市人民政府审议；调研项目应当在当年开展立法调研。年度政府规章制定计划中未提请市人民政府审议的适时审议项目，原则上应当优先列为下一年度审议项目；调研项目优先列为下一年度适时审议项目。
市人民政府可以编制政府规章制定五年规划，具体编制工作参照年度政府规章制定计划执行。政府规章制定五年规划中的项目应当优先列入年度政府规章制定计划。第九条 市司法行政部门应当于每年第三季度启动编制下一年度市人民政府规章制定计划工作。市司法行政部门应当向社会公开征集规章项目建议。市司法行政部门可以向市人民政府工作部门、县（区）人民政府以及有关单位提出制定规章的立项建议，市人民政府工作部门、县（区）人民政府以及有关单位应当进行研究，不采纳的应当说明理由。
市人民政府工作部门、县（区）人民政府以及有关单位认为需要制定规章的，应当向市司法行政部门提出立项申请。
公民、法人和其他组织可以向市司法行政部门提出制定规章的建议。第十条 具有下列情形之一的，规章实施单位应当向市司法行政部门提出修改、废止规章的立项申请：
（一）规章依据的上位法已经修改或者废止的；
（二）规章的主要内容已经被上位法或者其他规章替代的；
（三）规章的主要内容已经不适应全面深化改革和经济社会发展需要的；
（四）其他应当修改、废止的情形。第十一条 申请列为年内审议项目或者适时审议项目的，应当向市司法行政部门提交以下材料：
（一）立项申请书；
（二）立项论证报告；
（三）规章条文初稿及其注释稿；
（四）相关法律、法规、规章和政策文件汇编；
（五）调查研究情况和各方面意见汇总情况；
（六）其他有关材料。
申请列为调研项目的，可以只提交前款规定的第（一）项、第（二）项。
立项申请材料应当经本单位负责法制工作的机构审核，由本单位主要负责人签署。
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